| 处罚愈加严厉，罚款金额达到了空前的17亿美元
A CFTC加强执法力度
金融危机之后，美国期货市场成交量总体仍呈稳步上升态势，芝商所2013年成交量为31.6亿手，较上一年度增加9.2%。与之对应的是各类违规行为也在快速发展。近年来，CFTC强化了对价格操纵、市场欺诈等违法违规行为的执法力度。2013年CFTC执法部门共审理82起违法案件，并对290起违规行为立案调查，数量较前一年分别减少20%和17%。值得注意的是，尽管从单个年度来看案件数量是下降的，但2011、2012、2013三个年度处理的违规案件数量之和几乎达到之前三个年度（2008、2009、2010）案件总数的两倍。这说明从长期趋势来看，案件数量依旧呈上行态势。
图为2011—2013年立案数量和案件处理数量
图为2008—2013年案件处理数量
同时，CFTC对于违法行为的处罚愈加严厉，2013年度的罚款金额达到了空前的17亿美元，相当于2012年的三倍之多。其中民事罚款15亿美元（当中10亿美元为对操纵LIBOR的三大金融机构的罚款），而赔偿投资者损失和追缴的罚款总额亦超过了2亿美元。
图为CFTC2013年度罚款构成
从案件类型来看，市场操纵和欺诈等行为是2013年CFTC重点查处的违规行为。除此之外，虚假报告、客户资金违规、倒仓、超过持仓限额以及监管失利等违规行为亦在查处之列。
B CFTC查处的市场操纵行为
市场操纵是期货市场历来重点查处的违规行为。结合近期CFTC的查处情况看，涉及商品期货市场的案例相对不多，涉及基准利率等新型金融产品的违规行为监管引起市场较为广泛的关注。这可能与此类产品发展迅速、相关法律法规尚不完善从而给市场操纵等违规行为以可乘之机等原因相关。
2013 年，CFTC将打击重点放在了防止基准利率价格操纵方面。全年对包括瑞银集团（UBS）、苏格兰皇家银行(RBS)、苏格兰皇家银行证券日本有限公司 (RBS Securities Japan Limited)和ICAP欧洲等金融机构非法操纵LIBOR的违法行为，合计处以高达10亿美元的民事罚款，并要求其遵守特定的保证以维护未来 LIBOR和其他基本利率的公正性。
算上CFTC在2012年度对巴克莱银行（Barclays Bank）的罚款，CFTC对于操纵基准利率案件的罚款总额达到13亿美元，其打击市场操纵的决心可谓巨大。
较为典型的基准利率操纵案例主要有两个：
一是苏格兰皇家银行的操纵案件。CFTC对RBS及其证券日本有限公司处以高达逾3亿美元的处罚，因它们涉嫌操纵并虚报日元及瑞郎LIBOR报价。 CFTC指出，RBS早在2006年至2010年期间数百次企图操纵日元及瑞郎LIBOR，并发布虚假的LIBOR以为其衍生品及货币市场交易头寸牟取利益。在这数百次的尝试中，RBS曾若干次成功地操纵了日元及瑞郎LIBOR报价。CFTC还称，除自身涉嫌操纵及虚报LIBOR外，RBS还多次教唆其他同业银行进行类似尝试。此外，即便是在CFTC对LIBOR操纵行径有所警觉之后，RBS的非法操作仍在继续。
二是ICAP欧洲分公司的操纵案件。交易商间经纪商ICAP的欧洲分公司被CFTC指控涉嫌一系列违规行为。根据CFTC对其做出的指控，该公司参与操纵、蓄意操纵、虚假报告日元伦敦银行同业拆借利率，并协助教唆衍生品交易商参与操纵和蓄意操纵活动。从2006年10月至2011年1月超过四年的时间内，ICAP经纪商的日元衍生品和现金服务台就日元拆借利率向市场参与者故意传播错误和误导性信息，试图操纵日间日元LIBOR的官方固定数据。ICAP作为一个交易商间经纪商，担任银行间和银行与其他机构之间进行现金和LIBOR衍生品交易的中间人，同时还向银行提供预测可能的LIBOR固定值。然而，其提供的“建议日元LIBOR”不是对日元LIBOR固定值的真实客观评估，而是反映了可以使高级日元交易商受益的偏好利率。
由上述案件查处情况可见，近期美国期货市场操纵呈现操纵主体合谋化、操纵对象多元化和市场影响扩大化等新型特征。所谓操纵主体合谋化是指为了达到市场操纵的效果和确定的盈利目标，操纵者之间往往合谋并伴有明确分工。
在LIBOR操纵案中，巴克莱银行、瑞银集团、德意志银行、苏格兰皇家银行、美国银行、法国兴业银行等多家机构因涉嫌操纵利率受到监管机构调查。所谓操纵对象多元化是指这些机构的交易员不仅相互串通人为改变单一金融工具价格，而是同时涉及美元LIBOR报价，欧洲银行同业拆借利率(EURIBOR)、日元LIBOR报价和东京银行间同业拆借利率(TIBOR)等多个基准利率价格。
所谓市场影响扩大化是指LIBOR操纵案使得广受诟病的金融机构再受打击，其“蝴蝶效应”对整个金融体系影响巨大，同时也暴露出监管当局的内控薄弱环节，这也是CFTC、英国金融服务监管局、香港金融管理局联手对其严厉打击的原因之一。
C CFTC查处的市场欺诈行为
在CFTC近年来监管执法查处的案件中，数量最多的是涉嫌经纪类业务中欺诈客户的行为，这主要集中在场外外汇交易、商品基金和期货对冲基金交易领域，欺诈方式表现为庞氏欺诈、挪用客户保证金、隐瞒重要事实诱导客户交易等。作为最为高发的欺诈行为——委托理财欺诈通常表现为，谎称高收益率骗取投资者认购期货投资基金份额，或骗取投资者的全权委托代为操作投资账户，最终侵占或挪用投资者资金。
以下为两个较为典型的欺诈案例：
一是曼氏金融（MF Global）挪用客户资金案件。作为总部设在美国的期货佣金商（FCM），曼氏金融前首席执行官Jon Corzine及前财务主任Edith O’Brien被CFTC提出民事指控，称他们在该经纪公司2011年倒闭前不当使用了近10亿美元客户资金，面临非法使用客户的独立基金、支持其专有的操作及其关联公司的业务，并且没有向监管机构提供真实消息的指控。
该公司的资金主要用于高风险投资，包括购买欧洲国家的债券。由于下注欧债危机失败，2011年秋天该公司资金接近枯竭，濒临破产。在此期间，曼氏金融转移了超过10亿美元的客户资金，来支持自己的业务。其中包括从一个客户账户中转账了2亿美元，来弥补其在摩根大通的一个1.75亿美元透支漏洞。直到10月31日，该公司因资不抵债申请破产。CFTC要求曼氏金融返回错误使用的近 10亿美元客户资金，该经纪公司同意监管方提出的1000万美元罚款。
二是百利金融（PFG）挪用客户资金案件。百利金融是美国第二大非结算期货经纪公司，也是全球最大的外汇经纪公司之一。在曼氏金融破产之后，百利金融得到曼氏金融很多全球客户的信任，还有一批客户将他们在曼氏金融的账户转了过来。与曼氏金融在交易疲软时滥用客户资金以满足保证金要求的情况不同，根据投诉，百利金融滥用客户资金的情况已有多年，而目前尚没有迹象显示这些钱的去处和原因。
CFTC起诉百利金融的母公司Peregrine Financial Group Inc滥用客户账户内一笔2.2亿美元的资金，公司创始人兼总裁拉塞尔·沃森道夫(Russell Wasendorf)被美国联调查局(FBI)批准逮捕，其承认曾发布长达20年的虚假消息及伪造银行声明。
另外，CFTC认为该公司已经无法达到最低资本金及最低分离资本金的要求，因此无法履行为客户交易的职责。CFTC指出，百利金融为了掩饰亏空，已经有超过2亿美元的资金敞口，达到其全部客户资金的一半以上。
D 对近期CFTC监管执法特点的总结及思考
随着新“国九条”的颁布，中国资本市场的监管转型进一步提速，市场化成为经济改革的主线，预计国内期货市场将进入快速发展时期。交易品种不断创新发展、市场结构不断健全完善、互联网金融快速发展，这在给未来发展提供空间的同时，也对市场违规监管工作提出更高的要求。近年来CFTC的监管执法工作，针对市场违规行为发展特点及趋势，不断调整完善相关法律法规及监管执法重心及手段，这些都对我国期市监管工作提供有益借鉴。
完善立法，明确规定特定操纵行为
在美国，关于期货市场的反操纵立法最早出现于1936年《商品交易法》中，将操纵商品期货市场价格的行为定性为刑事犯罪，并规定上诉法院有权对有嫌疑的操纵者提起诉讼。1974年CFTC成立，对《商品交易法》进行全面修订，形成了认定操纵行为的四大传统要件：操纵者的主观故意、人为价格、市场控制能力以及操纵者的行为导致了人为价格。尽管这一修订给予CFTC相当大的权力监管期货交易和交易所的业务活动，但要证明四个构成要件同时满足并不容易。
2010年颁布的《多德—弗兰克法案》完善了《商品交易法》所规定的反操纵条款，进一步扩展了CFTC打击市场操纵行为的范围和职权，其中第753条细化和完善了市场操纵行为的认定。之后于2011年颁布的《反操纵实施细则》，将反操纵的范围已扩展到不计后果地（reckless）使用基于欺诈行为的操纵，该类行为并不要求行为人有操纵价格的特定故意，也并不要求行为人创造了一个人为价格。这无疑扩展了CFTC可调查的案件范围，并且提高了打击操纵行为胜诉的机会，让CFTC可以更有效地促进市场的完整性和保护市场参与者。
欧盟于2003年颁布的《反市场滥用条例》首次将市场操纵行为纳入反市场滥用的体系之中。不同于美国的主客观结合模式，欧盟对于操纵行为的认定采取了单纯的客观主义立法模式，凡符合客观行为要件的行为均构成市场滥用。 2011年公布的修订案扩大了市场滥用规制的适用范围，并强化监管调查权和处罚标准的一致性要求。
为了回应市场对伦敦同业拆借利率可能被金融巨头长期操控的质疑，《反市场滥用条例》针对操控市场“基准”这一行为单独定义为市场操纵。欧盟委员会指出，监管机构虽然“很难、不可能也不需要”证明操纵基准对相关金融工具的影响，但是，把对基准的操纵认定为操纵市场非常重要，因为，严格的法律框架是一个可靠的威慑。据此，故意实施操纵或者企图操纵市场 “基准”构成犯罪。这一规定的出台对于CFTC打击利率操纵提供了有力的理论支持。
加大处罚力度，强化投资者利益的保护
为达到警示市场、保护投资者利益的效果，CFTC在2013年加大了处罚力度，并在投资者赔偿方面探索完善赔偿制度。2013年，CFTC对违规处罚的罚款金额达到17亿美元，为历年处罚金额之最，而2012年仅为5.85亿美元，为2013年的三分之一。
图为CFTC近两年罚款金额对比
同时，针对客户资金被挪用应如何赔偿的问题，有人主张推出一个政府或者行业支持的保险计划来保障期货交易者。在曼氏金融破产之后，芝商所确实建立了一项保险基金，当结算会员破产时，农民和农场主可以得到多达2.5万美元的赔偿，而合作社的赔偿高达10万美元，但是百利金融的客户能否获得该项基金赔偿的问题，芝商所尚未给出明确答案。
加强期货交易所的监管责任，提高监管有效性
百利金融挪用客户资金案件距离曼氏金融破产倒闭仅仅9个月，两家经纪商在隔离客户资金问题上的过失使得美国期货业饱受诟病。芝商所作为美国期货交易的最大运营机构，也是曼氏金融和百利金融的首级监管机构。根据美国《商品交易法》的相关规定，交易所应自行采取合理的方式，遵守所有核心监管原则及期监会的其他监管要求。22条核心原则中涉及的交易所一线监管职责包括交易监控、限仓制度、财务及资金监管、投资者保护等方面。对应上述核心监管原则，期监会规则制定了具体的监管指引，并明确了选取不同原则对各家交易所执行情况进行检查的制度。
芝商所因被怀疑未尽到监管职责而接受CFTC调查，调查集中在其是否采取充分措施，保护客户在大型期货经纪商的资产。如何加强对机构工作人员的监管，改善内部控制并提高经纪业务的透明度，是芝商所加强监管责任的首要步骤。虽然此次调查结果并没有对外公布，但有三件事值得关注。
一是曼氏金融事件后，CFTC扩大了监管范围和权力，明确了其对经纪商自营业务的监管。CFTC出台新规，禁止公司运用客户资金投资主权债务基金，这被称为“曼氏规则”。
二是尽管自2012年以来，监管机构已加强对客户隔离账户的资金管理，CFTC明确要求清算所收取客户全额保证金。但对目前期货公司层面持有客户资金的做法仍需进行重新评估。芝商所承诺与国会、全国期货协会、FIA及市场参与者一同协作，旨在对当前系统重新评估，从而找到在经纪商层面上进一步保护客户资金的解决方案，并重新树立人们对衍生品市场的信心。
三是2013年CFTC在对交易所执行监管原则的现场检查中，对芝商所在交易监控和限仓制度两个核心监管原则上的执行情况进行了详细的检查，并提出了强化执法力度、增加监控人员、加强内部控制等建议。
完善跨境监管，推进违规行为查处多边合作
在LIBOR操纵案中，SEC、CFTC、美国司法部(Department of Justice)、英国金融服务管理局以及日本金融厅联合展开了针对银行间同业拆借利率受操纵的调查。其范围已经扩大到了伦敦日元利率以及东京银行间同业拆借利率的设定过程。CFTC完善跨境监管的主要路径有以下几个方面：第一，与欧盟和欧洲议会合作，促使欧洲的监管体制与《多德—弗兰克法案》的相关政策具有一致性；对于《多德—弗兰克法案》在跨境监管的应用方面组成圆桌会议。第二，与欧盟委员会、欧洲证券及市场管理局，以及日本、新加坡和中国香港的监管当局组成OTC衍生品技术工作组。第三，梳理《多德—弗兰克法案》下跨境监管所需要的制度安排，并对接受双重监管的跨境清算机构的监管起草合作备忘录。
提高客户资金存管安全，防范中介机构挪用欺诈
对于客户资金存管，英美发达市场一直采用独立存管模式。但经历了美国曼氏金融和百利金融挪用客户资金事件后，也倾向于提高客户资金存管安全的监管要求，并试图采用第三方存管方式。但受利益集团及历史传统的诸多因素制约，第三方存管短期内实现依然困难重重。但是加强对客户资金进行更大强度的保护，提高客户资金存管安全的监管要求却不断提高。 |
