| 赴美考察观感之二
在美国，期货经营机构也受到政府部门的监管，但主要是通过法规手段。为了解美国期货市场的监管思路，我们不得不了解美国监管法规的历史变化。
美国期货监管法规的沿革
一、美国期货法规的起步
期货交易初期，美国期货市场呈现出投机过度和混乱无序的状态。尤其是内战之后，由于通货紧缩导致商品特别是农产品价格长期低迷，农民的权益受到损害，引起了农民和社会的极大不满，以致于一些地方政府通过法令禁止期货交易。在这种情况下，期货市场遭受重挫、长期低迷，期货公司的发展也受到影响，此时的期货公司规模较小，抗风险能力也较弱。
期货市场的杂乱局面使国会认为必须进行强有力的干预。1921年国会颁布了第一部与期货交易有关的法律——《期货交易法》，1922年该法律被重新制订并命名为《谷物期货法》，并于同年10月1日生效施行。为适应市场需求，1936年国会将《谷物交易法》更名为《商品交易法》，将管理对象从谷物扩大到其他农产品，并首次明确设置了专门的政府监管机构——商品交易委员会（CFTC），强化了政府对期货市场的直接监管。法规推出后，监管制度逐步完善，操纵和逼仓等不良状况逐渐减少，成交量逐渐增大，美国期货市场逐步走向成熟。
二、美国期货法规的修订
金融期货推出后，国际期货市场经历了新一轮的快速发展，美国期货市场成交量稳步上升，监管体系也进一步走向成熟。1974年，国会又一次修订期货交易法律法规，将《商品交易法》更新为《商品期货交易委员会法》。该法规的颁布宣告了美国期货交易管理体制由联邦政府监管、行业协会自律和交易所自我管理三级管理体制相结合的模式正式形成。
1999年11月4日，美国出台了《金融服务现代化法》，该法的出台使得美国的银行、保险公司及其他金融机构可以在控股公司层面混业经营。
美国现今的金融法规及变化趋势
鉴于美国在2009年发生的金融次贷危机，2010年国会两院通过并由总统奥巴马签署了《多德—弗兰克法案》，它曾经被媒体称为美国“史上最严厉”的金融监管法案。正是为了控制金融风险和避免类似的金融危机重现，美国于2010年7月推出了这个法案，对大型金融机构，尤其是大投资银行的风险投资和金融活动实施更严厉的监管，并且成立了由财政部长任主席的金融稳定监督委员会，在联邦储备体系下设立了消费者保护局。
该法案不仅对金融机构本身涉足的金融衍生品交易进行了限制，而且对他们为其他投资者从事金融衍生品交易提供咨询和担当顾问设置限制，要求这些机构承担信用担保连带责任。
近年来，民众的抗议和示威活动在美国不少城市重新掀起，遏制贪婪的华尔街寡头、缩小贫富差距的诉求继续高涨。但美国的当权者似乎没有被打动，就在9月19日，国会众议院通过了一项法案（HR2827），对已经生效的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》作出修正，改变了该法案有关“金融中介机构在为市政等投融资主体提供咨询时必须承担连带信用责任”的规定。新通过的法案指出，只要金融中介机构同时是这些主体发行证券的承销商和贷款提供者，他们就可获得豁免而不必在提供咨询时承担连带信用责任。为此，美国一些学者把它称为“给忽悠欺诈者放行”的法案。修正案实际上重新使忽悠市政当局的金融中介机构解脱了法律责任。
美国对期货经营机构的监管
美国期货市场的中介类型丰富，包括期货佣金商(FCM)，介绍经纪商(IB)，商品基金经理(CPO)，商品交易顾问(CTA)，场内经纪商(FB)和场内交易商(FT)。
FCM与我国的期货公司类似，意指从事下列行为的个人、社团、合伙企业、公司或信托行，其权利义务有：(1)从事招揽或收受远期交割商品买卖或执行衍生品交易的订单；(2)根据该招揽和收受的订单，接受作为交易或合约的或由交易和合约所需的保证金、担保和保证的资金、证券或财产(或能替代资金、证券和财产的信誉)。不过法律规定，如果是依据证券法注册登记的FCM，不得被要求成为依据第17章规定登记的任何期货协会的成员，期货协会也不得限制该FCM的结转账户、接受要约或从事交易业务。与IB相比，FCM可以收取客户的资金、有价证券、交易保证金、财产，还可以直接在期货市场上为客户下指令。美国期货市场上，FCM处于核心地位，一方面表现在IB、CPO以及CTA等其他市场中介需要获得FCM提供的交易渠道和结算服务，才能开展相关业务，另一方面也表现在所有机构投资者、如证券公司、期货基金等参与的期货交易和结算业务也必须通过FCM进行。
CFTC要求FCM必须满足以下最低标准：
一、经调整净资本
FCM需维持经调整净资本不低于50万元或根据《条例》1．17(a)(1)(i)规定的更大数额。如果低于最低净资本，FCM必须立即通知CFTC和其指定自律组织。
二、客户资金分离以及持有担保资金
在指定合约市场(即交易所)交易的所有客户资金，必须与FCM的自有资金分开存放。这包括客户为期货交易保证或担保的现金存款、证券、其他财产。分离账户的名称必须体现FCM客户利益，且必须提供确认函，使银行或清算机构知晓客户账户对于FCM债务不具有抵偿权。分离的客户资金在FCM破产时应优先偿还。
《条例》第30部分要求FCM在自有资金外，持有一部分担保资金，以备美国客户通过此FCM参加外国交易所的交易。担保资金应满足下面的最低要求： (1)保证金加浮动盈亏加长期期权价值减短期期权价值；(2)净清算权益(包括持有证券的市值)。如果外国有分离规定，担保资金不应少于外国规定的数量。
三、面向客户的信息披露及其他
第一，披露。FCM在为零售客户开立商品期货账户之前，必须发出书面披露声明，客户签字确认理解该声明后，再返还给FCM。声明通知客户，在期货交易中有一些固有的风险，要求客户认真考虑财务上是否有能力承担这些风险。CFTC允许使用在国内和国际交易(英国、爱尔兰、新加坡)时“通用的”风险披露声明。
第二，交易授权。FCM不能影响客户交易，除非客户：(1)通过指定精确的商品类别和买卖商品的准确价格来明确授权交易；(2)书面授权FCM在没有客户具体授权下影响账户交易。下单时，FCM在时间和价格上有自由裁量权。
第三，向客户报告。FCM向客户提供月报，包括月内发生的所有交易、所有费用、账户贷方和账户余额。除了月报，在下一个交易日，FCM必须向客户提供每笔交易确认书，以及显示已抵消头寸净盈亏的报告。
第四，记录保存。所有FCM必须保存：(1)关于客户的永久记录，包括每个客户的姓名、地址、职业；(2)完整、完全和系统的交易记录，以及所有交易的永久数据和备忘材料；(3)客户下单的书面记录，包括接收凭证的日期时间，和发出执行的日期时间，另外，场内经纪人执行交易必须保留包括执行日期时间的书面记录；(4)每个客户的分类账，包括所有交易、借方、贷方的记录；(5)在每个交易日的所有交易记录；(6)CEA和相应条例规定的所有记录必须保存5年；(7)无论记录以什么形式保存，必须在CFTC、NFA和司法部检查时开放。
第五，监管。除没有监管职责的辅助人员外，每个CFTC的注册者，必须勤勉管理其合伙人、管理人员、雇员和代理人(或具有相似地位或相似职能的人员)对注册者所有商品账户持有、运作、建议或介绍的处理情况，还要管理以上人员与CFTC注册者业务相关的其他行为。
第六，反欺诈禁令。当代理或代表客户时，所有公司需遵守CEA的反欺诈禁令。
四、财务和其他文件
FCM必须向CFTC和指定自律组织提供每月未经审计的财务报告，还必须提供经审计的年度财务报告，包括财务报表和CFTC的特定表格，以及审计师关于财务报表和特定表格的独立观点。清算和中介监管部发布制作财务报告的指引。
美国监管制度的特点
一、基于风险的资本要求
CFTC确保市场诚信的一项内容就是保持市场的财务诚信，从而使单个市场参与者的偿付困难不会演变成系统性风险。
CEA、《条例》和自律规则要求FCM持续遵守最低财务要求和报告要求。CFTC要求FCM和IB必须达到一定的可调整净资本（ANC）要求，ANC的具体计算标准是：ANC=流动资产-负债-净资本费用。
对于FCM的可调整净资本水平，CFTC的要求是等于或大于以下项中最大值：100万美元；自营持仓和客户持仓总保证金比例的8%；FCM同时成为其他监管机构（如SEC）的被监管对象时所要求的净资本要求；如果是某结算所结算会员，则净资本必须大于200万美元。
在CFTC注册的IB的可调整净资本必须等于或大于以下最大项：4.5万美元；IB同时成为SEC的被监管对象时所要求的净资本要求。
在美国从事衍生品交易的经纪商(FCM)需要在月末向美国衍生品交易监管部门CFTC下属的DSIO部门提交月度财务报告。该报告一般披露经纪商的基本财务状况和跟衍生品交易相关的资金管理情况。
美国证券交易委员会SEC要求注册的FCM的净资本必须达到以下标准：负债总额不得超过净资本的15倍（在业务开始的最初12个月，不得超过净资本的8倍），或不得低于25万美元或总借项的2%（总借项包括客户的保证金、借入用以客户卖空的证券总额等），或根据《商品期货交易法》和监管规则要求必须独立存放客户资产的4%。
二、大户报告
CFTC获取市场信息、直接监督市场的“心脏”是大户报告制度。我国期货市场早已推行大户报告制度，但只存在于期货交易所的有关规则中。不同的是，CFTC从交易所、清算会员、FCM、国外经纪商和客户那里都收集市场数据和头寸信息。
根据《条例》第17部分，清算会员、FCM和外国经纪商(统称报告单位)每日向LTRS提交报告。报告的是，期货和期权头寸中达到或超过CFTC《条例》15.03(b)规定报告界线的部分。
如果当日收市时，报告单位中有一个客户到期月的某种期货或期权达到或超过CFTC规定的报告界线，无论头寸规模多大，报告单位需报告客户在那个商品上的所有到期月期货和期权头寸。
向CFTC报告的所有大户头寸通常覆盖了70％至90％的任一市场的总头寸。大户报告可设定在25种合约至1000种合约之间。任一市场的报告界线是以该市场的敞口头寸、客户持有头寸规模、监察历史、实物交割可供应量为基础的。CFTC审慎提高或降低特定市场的报告界线，在收集充分信息和最小化报告负担中找到平衡。
由于客户经常在一个以上的FCM那里持有期货头寸，控制一个以上账户的经济利益，CFTC的监察人员通常集中相关账户的所有信息。报告单位必须提交“表102”，列明每个需要报告头寸的新账户，即特别账户。而且，一旦一个账户达到报告界线，CFTC可直接联系客户，要求客户通过“表40"的报告声明提交详细身份信息。“表102”和“表40”使CFTC掌握账户的姓名、地址、账户控制人、交易联系人、账户属性、该账户是否与其他账户在经济利益上相关、账户所有者的主要职业、账户是否用于对冲现货市场风险等。
CFTC人员利用这些信息鉴别报告账户是新客户还是现有客户的额外账户。如果是现有客户的额外账户，会与该客户的其他报告账户内容汇总。以此，监控人员可对某个客户市场影响力、遵守投机头寸限额情况作出完整评价。
CFTC使用各种方式确保大户数据的准确性。清算会员报告的大户头寸会与交易所报告的清算会员数据对比。同样的，非清算FCM和国外经纪商报告的大户数据，会与他们在其他FCM或在清算会员的总头寸比较。报告单位应服从交易所和CFTC人员的现场审计。
根据《条例》第18部分，CFTC还有权直接要求客户填写“表103A”提供交割和期货敞口合约的数据，填写“表103B”提供交易、执行和期权敞口合约的情况。这种取得大户数据的方法不经常使用，不过，如果客户通过多家报告单位交易，或者日常的数据收集程序丢失部分重要信息时，这种方法较有效。
美国自律组织对期货公司的监管
一般而言，期货交易所对本交易所会员FCM监管，而NFA则对非交易所会员FCM和所有IB、CPO、CTA和AP监管。由于一些FCM可能同时是NFA和几家期货交易所的会员，自律组织之间协商，即由期货交易所审计和财务监管部门的代表和NFA的代表组成联合审计委员会(JAC)，由JAC先拟定“主要监管者”，经CFTC同意后，该自律组织再被任命为“指定自律组织”。必要时，CFTC会自行开展对FCM的检查。
自律组织对FCM会员的特定要求：
一、财务要求
1.经调整净资本
FCM应持续使其经调整净资本大于最低净资本。当计算经调整净资本时，FCM需依照符合要求的次级协议减去债权人索偿负债。借入次级债务协议(SLA)应在拟生效前10日提交给NFA，在NFA同意后方可认定为符合要求。
2.净资本要求
符合资本要求的会员，还应关注经调整净资本低于某限定水平的情况。当低于“股权退出限制"的相关要求时，会员不能撤回资本，而低于“暂停还款限制”的相关要求时，会员不能支付次级债务协议的金额，并且会员必须持续维持至少30％的股本。
3.提交财务报告
FCM需向NFA和CFTC定期提交财务报告。如果NFA是FCM会员的指定自律组织，NFA要求FCM每月末提交财务报告。大部分文档以电子形式提交。未按时提交的要支付罚款，每延迟一交易日罚款200元。
4.隔离要求
《商品交易法》规定FCM接收的所有客户资金必须与自有资金分开存放。FCM必须配备后台管理系统以计算客户权益、处理客户资金。FCM应在接收客户资金之前通知NFA其接收意图。
二、反洗钱规定
《2001年国际反洗钱和反恐怖主义金融法》对所有金融机构强制规定了反洗钱要求。而根据美国的《银行保密法》，FCM、IB、CPO和CTA都被定义为“金融机构”。自2002年4月起，所有NFA的FCM和IB会员，应具有反洗钱合规计划。
三、外汇报告制
FCM如提供零售的场外外汇产品，需遵守特定的登记、记录保存、报告、财务及合规要求。
四、年度要求
FCM每年需完成的非常规工作有：(1)填写年度调查问卷；(2)填写电子版年度更新的登记信息；(3)支付会费；(4)完成自我检查；(5)提交每日和每月的财务信息；(6)为雇员组织反洗钱培训，审核反洗钱的程序和培训情况；(7)检查《美国爱国法》要求的联络点信息，变更时通知NFA；(8)管理担保IB及其分支机构的运营，包括现场审计每个担保IB及其分支机构；(9)向每个现有参与者(包括投入资金的新参与者)发放本公司的隐私政策；(10)演练“灾难恢复计划"，需要时做出调整；(11)根据本公司的道德培训计划开展道德培训；(12)每季度结束后的10日内，提交外国期货和期权交易报告；(13)向零售客户提供外汇的FCM，提交关于BASIC的书面信息；(13)向零售客户提供外汇的FCM，需检查其信贷、风险控制以及公司电子交易系统记录，确认已满足NFA相关解释性通知要求。向NFA提交以上证明及年度经审计的财务报表。
美国对期货市场监管的核心要点
基于原则的监管要求被监管者在从事商业活动时满足一定的高水平原则，以达到某些预期结果、法定要求。在原则监管下，被监管者以预期结果为目标，按各自的方式遵守法律制度。监管者关注的是结果，以此促进对监管实践的反思。
原则监管重点关注风险。基于风险的监管需要监管者在决策时包含对成本——收益的判断，这为适当使用产业和公共资源提供了更大的确定性。重点关注风险使监管者优先考虑他们的责任，最佳利用有限的资源。这种监管方式，也为公司使用更全面、定性的方式管理风险提供更大的激励和问责，他们不再盲目依赖监管者发布的所有监管规则。
CFTC认为财务诚信是需要关注的最基本内容，他们非常重视期货公司的偿付能力。正是对中介机构“有所为、有所不为”的灵活监管，形成了监管者和被监管者之间良好的工作关系。
发达国家监管环境的变化和复杂程度的加重，给金融监管带来深刻的影响。其中，有一些问题值得关注:
首先，监管法规的普适性。由于金融国际化和集团化的趋势愈演愈烈，金融机构的服务已超越一国具体部门的限制。概括性的监管原则能够灵活和弹性地适用于瞬息万变、错综复杂以及风险丛生的金融服务业。原则监管还能迅速提高本国监管机构与其他国家监管机构以及国际金融组织之间相互合作的能力。原则监管国家的共识在于，在“相互承认”前提下，建立一个更加完善的全球监管框架。只要其他国家实行类似的法律和规章，本国就可允许其他国家的被监管机构在国内提供服务。原则监管重点关注结果和风险，各国不需要采取相同的监管方式方法就可以做出判断，这样大大提高了监管者解决跨界问题的能力，而不必调和各国众多的法律和规章。
其次，规则监管的及时性和应变性较差。在金融实践中，监管者受信息获取程度的限制或者为了维持规则的稳定性，不可能随时制定或修改符合金融业发展要求的监管规则，也无力及时删除所有限制金融业发展的陈旧规则。随着监管规则的日益庞杂，规则间的衔接和协调越发困难，甚至可能出现规则之间相互矛盾和冲突的现象。而且，过分强调规则容易使监管者仅关注规则的字面含义，而忽略了制定规则的初衷。
原则监管的精确性稍弱、持续性较强，从而留下了更多需要监管人员主观判断的空间。CFTC的经验是，采取原则监管方式需要对具有多年监管经验的、遵守确定规则的员工进行重新培训。监管人员必须发挥其经验和判断力。在监管方式刚转变时，监管人员有时害怕发出错误指令，造成监管工作停滞不前，但经过培训和适应后，大部分CFTC监管人员认为这种监管方式能启发潜能。
再次，监管政策的取向，是保持稳定还是促进效率。如果监管目标是相对强调安全和稳定，可倾向于规则监管，而如果是相对强调效率和创新，可倾向于原则监管。因此，为了实现既定的政策目标，监管者必须在明确严格的规则监管和富有弹性的原则监管之间寻求平衡。实际上，从规则监管到原则监管的演变动因在于金融安全和金融效率的冲突。金融效率要求不断创新，金融创新能规避金融风险，使金融体系更加合理。同时，金融创新给监管带来巨大挑战，因为规则监管对金融创新具有较强的抑制作用。然而，没有监管是不可能的，没有监管就没有金融安全和稳定。所以，在金融创新和金融监管的博弈中，原则监管的作用开始凸显。
最后，监管资源的分配。FSA前任首席执行官John Tiner多次强调监管的成本收益，他认为金融监管应该出现在那些利用市场手段不易解决的领域。正是监管部门有所取舍，使得CFTC583名雇员监管着14家交易所、12家清算所、14266家中介机构、51921名从业人员；FSA的3600名雇员监管27340家公司；BaFinl750名雇员，监管2048家银行、722家金融服务机构、626家保险公司、27只养老基金、6031只投资基金和76家投资公司。
原则监管不应简单地理解为放松监管。美国芝加哥联邦储备银行行长Michael Moskow就放松管制做出的评价是：“经常被用来描述以更有效的监管方式替代无效监管的‘放松管制’一词容易让人产生误解。由于监管的目标没有改变，因此在这个意义上，放松管制不会发生。其变化所涉及的仅是‘更巧妙的监管’，即以更为有效的方式去取得同样的监管目标”。
中美期货经营机构的监管环境对比
美国期货行业市场化程度相当高，行政管制也相对宽松，虽然目前有强化的迹象，但市场化的本质要求不变。西方监管与我国监管的现状相比，有其历史根源和现实国情，我们对西方的监管体制，既不能妄自尊大，也不可妄自菲薄。这次我们到美国，大部份的声音都在反映，我国的市场监管体制，尤其是对客户资产保护的制度，例如中国期货市场“五位一体”的监管体制，优势还是十分明显的。
客观地讲，我们的监管体制也有改进的空间，特别是在让期交所和期货经营机构真正成为市场创新主体方面，有大量的工作可以做。这与中国期货市场的投资者结构有很大关系。美国市场上，无论是商品期货还是金融期货，机构投资者的比例都占到了70%—80%，而中国期货市场中，散户投资者占到70%—80%。这是我们国家的行政监管体制与西方国家的市场监管体制存在差别的原因之一。在中国，投资者一般是散户，如果对期货经营机构控制不严，对投资者保护做不到位，投资者利益受损之后，最终会将政府推到第一线。而在西方，由于期货经营机构的客户大部份是机构投资者和专业机构投资者，契约及法制经济发达，社会诚信度较高，出现投资者与期货经营机构的纠纷时，投资者与经营机构之间大都可以通过法律契约加以解决，严重时，可以通过法院或双方约定的仲裁手段来解决。
中国与美国的期货监管环境存在差异的另外一个原因是我们的期货经营业务目前还带有一定的垄断性，或者称为“许可证”制，金融还是“专营”的领域。只待有一天期货行业也像一般竞争性行业一样，没有垄断保护时，这个行业就可以达到完全市场化了。不过，可以预料，金融行业作为国家的核心领域，无论是在东方还是在西方，都不会完全不受政府干预，只是随着市场的发展，政企之间管理的边界会更加清晰而已。 |
