【编者按】《信息披露违法行为行政责任认定规则》（以下简称《认定规则》）自2011年4月29日起施行。该规则作为信息披露义务行政法律责任体系的一部分，有利于打击证券市场信息披露违法行为，更好地督促和引导发行人、上市公司及其控股股东、实际控制人、收购人以及负有保证信息披露真实、准确、完整、及时和公平义务的责任人员依法履行相关职责，保护投资者合法权益。现根据相关材料整理了《认定规则》的主要内容，供参阅。

《信息披露违法行为行政责任认定规则》解读

一、《认定规则》出台的背景

公开、公平和公正是证券市场健康稳定运行的基石，强制性信息披露制度是证券市场的基础性制度之一。从2007年到2010年，证监会共作出信息披露违法案件处罚决定70份，占全部处罚决定37%，共对近600名信息披露违法行为责任人员进行了处罚，对54名信息披露违法责任人采取了市场禁入措施，将7起信息披露涉嫌犯罪案件移送司法机关。信息披露违法案件查处的核心在于准确认定信息披露违法行为的性质，区分不同人员责任大小、层次，做到权责统一、过罚相当。因此，证监会通过制定和施行《认定规则》，进一步加强日常监管人员、案件调查人员和审理人员等证券执法人员对信息披露违法行为发现、认定和查处等各个执法环节的工作规范，统一执法标准和尺度，完善上市公司信息披露违法行为执法体系，提高信息披露违法行为执法的效果和效率。同时，通过明确信息披露违法行为责任认定和区分的具体规则，督促、引导相关当事人诚实守信，忠实、勤勉履行职责，推动发行人、上市公司信息披露质量不断提高和法人治理结构的不断优化完善。

二、《认定规则》的主要内容

《认定规则》共24条，分为总则、信息披露违法行为认定、信息披露义务人信息披露违法的责任认定、信息披露违法行为责任人员及其责任认定和附则等5章。主要内容如下：

(一)关于制定依据和适用范围

《认定规则》制定的主要依据是《证券法》和《行政处罚法》，在两部法律的授权范围内对有关信息披露违法行政法律责任的具体适用进行解释和细化规定。《证券法》规定的所有信息披露违法行为责任认定都适用该规则。

(二)关于信息披露义务的总体要求

《认定规则》对信息披露义务人履行信息披露义务提出了两方面要求：一是依法依规披露，即按照有关信息披露法律、行政法规、规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则等规定披露，二是要达到真实、准确、完整、及时、公平的要求。

(三)关于信息披露违法行为查处总体要求

《认定规则》对认定信息披露违法行为的查处，提出了两方面的总体要求：一是，按照行为的性质分不同层次进行处理。对于信息披露违法行为情节严重，涉嫌犯罪的，证监会依法移送司法机关追究刑事责任；对于依法给予行政处罚或者采取市场禁入措施的，按照规定记入证券期货诚信档案；对于依法不予处罚或者市场禁入的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货诚信档案。二是证监会执法人员在调查和认定信息披露违法行为行政责任过程中，必须遵循专业标准和职业道德，运用逻辑判断和监管工作经验，审查运用证据，全面、客观、公正地认定事实，依法处理。

(四)关于信息披露违法行为的类型和定义

《认定规则》将信息披露违法行为分为未按规定披露信息、虚假记载、误导性陈述和重大遗漏。

信息披露义务人未按照法律、行政法规、规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则规定的信息披露（包括报告）期限、方式等要求及时、公平披露信息，应当认定构成未按照规定披露信息的信息披露违法行为。

信息披露义务人在信息披露文件中对所披露内容进行不真实记载，包括发生业务不入账、虚构业务入账、不按照相关规定进行会计核算和编制财务会计报告，以及其他在信息披露中记载的事实与真实情况不符的，应当认定构成所披露的信息有虚假记载的信息披露违法行为。

信息披露义务人在信息披露文件中或者通过其他信息发布渠道、载体，作出不完整、不准确陈述，致使或者可能致使投资者对其投资行为发生错误判断的，应当认定构成所披露的信息有误导性陈述的信息披露违法行为。

信息披露义务人在信息披露文件中未按照法律、行政法规、规章和规范性文件以及证券交易所业务规则关于重大事件或者重要事项信息披露要求披露信息，遗漏重大事项的，应当认定构成所披露的信息有重大遗漏的信息披露违法行为。

(五)关于信息披露义务人信息披露违法的责任认定

信息披露义务人行为构成信息披露违法的，应当根据其违法行为的客观方面和主观方面等综合审查认定其责任。

客观违法行为情节严重程度的判断包括违法行为的直接结果(对资产、营业收入、净利润的影响和占比)、间接结果(导致发行、股权激励计划实施、上市资格发生变化等)、违法的次数、违法的后果（欺诈上市、骗取重大资产重组许可、收购要约豁免等）和社会影响的恶劣程度等。

主观方面要根据是否属于共谋，还是个人行为，故意还是过失，是否进行补救，是否主动报告、配合调查等因素综合考虑。如果信息披露违法行为是由于其他违法行为所引起，则应当综合考虑信息披露义务人的主观过错，是否因违法行为获益、避损，以及能被其他违法行为责任所吸收等因素。

(六)关于责任人员认定中的归责原则和责任划分

1.关于董事、监事和高级管理人员的责任归责原则

参照国际证券监管实践，并从保护投资者合法权益出发，按照《证券法》规定的内在逻辑，《认定规则》对董事、监事和高级管理人员采取过错推定的原则认定行政违法责任。即发生信息披露违法的，董事、监事和高级管理人员应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员承担行政责任，但其能够证明已尽忠实、勤勉义务，没有过错的除外。

2.关于董事、监事和高级管理人员之外的其他人员的责任归责原则

《认定规则》规定董事、监事和高级管理人员以外的人员信息披露违法责任的归责原则是一般过错责任原则。董事、监事、高级管理人员之外的其他人员，确有证据证明其行为与信息披露违法行为具有直接因果关系，包括实际承担或者履行董事、监事或者高级管理人员的职责，组织、参与、实施了公司信息披露违法行为或者直接导致信息披露违法的，应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员。

3. 关于控股股东、实际控制人指使信息披露违法的责任认定

《证券法》第一百九十三条规定了控股股东、实际控制人指使信息披露违法行为的行政法律责任。《认定规则》明确了“指使”的具体含义，并明确控股股东、实际控制人是法人的情况下其负责人认定为直接负责的主管人员。

4.关于不同责任人员之间的责任区分认定

《行政处罚法》要求实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《认定规则》要求从违法行为责任人员在信息披露违法行为发生过程中所起的作用，对违法行为的知情程度和态度，其职务、具体职责及履行情况，以及专业背景等四方面具体分析、综合考虑区分认定责任人员的责任大小。此外，《认定规则》还分别对认定从轻或者减轻处罚的考虑情形、不予处罚的考虑情形和不得单独作为不予处罚的情形和应当从重处罚的情形进行了详细规定。

（来源：山东证监局)